Глава .IX України в формування української державності
Інститут президентства у країнах СНД, ставши породженням періоду «перебудови», пройшов апробацію ще за радянських часів і забезпечив наступництво влади в період руйнації партійного керівництва. Як справедливо зазначає російський дослідник В. Б. Кувалдін, «на відміну від Центральної і Східної Європи, у країнах СНД інститут президентства взяв на себе роль опорної конструкції всієї системи державної вла-. ди, замінивши в цій якості комуністичну партію»'. Майже аналогічну позицію займають і вітчизняні дослідники еволюції виконавчої влади в пострадянський період. На їхню думку, посаду Президента в Україні було запроваджено з кількох причин: через необхідність створення символу незалежності у 1990-1991 рр.; внаслідок інерції мислення комуністичної доби, зокрема (свідомої чи підсвідомої) схильності шукати аналог генерального секретаря, фігуру, яка б перебувала «поза політикою» і виконувала функції безпомилкового арбітра; через прагнення керівництва КПУ і Верховної Ради УРСР (й особисто Л. Кравчука) інституцій-но забезпечити власні позиції при владі у разі зміни режиму2.
До зазначених причин можна також додати силу прикладу Російської Федерації (політико-правова практика якої була визначальною для всіх колишніх республік СРСР) та провідних держав західної демократії насамперед США. Не маючи чіткого уявлення про місце Президента за різних моделей республіканської форми правління, правляча політична еліта України йшла найбільш простим шляхом: вдавалася до запозичення передового (з її точки зору) зарубіжного досвіду. Однак некритичне сприйняття зарубіжної політико-правової практики і неврахування суспільно-політичних реалій тогочасної України призводило до того, що державний механізм новоствореної незалежної держави з Президентом на чолі будувався здебільшого шляхом «випробувань і помилок».
У будь-якому разі можна цілком погодитися з висловленою у вітчизняній науці думкою, що становлення інституту Президента України було ключовим моментом у реформуванні державної влади, що був пов'язаний з проголошенням незалежності України та зміною її конституційного ладу'.
Як вже зазначалося, запровадження президентури в Україні здебільшого обумовлювалося політичними чинниками і не мало належного обгрунтування з точки зору науки конституційного права. Це чітко позначилося на еволюції конституційного статусу Президента на тлі загальної проблеми вибору форми правління в новоствореній Українській державі. Нехтування деякими сутнісними ознаками тих чи інших форм правління призводило до юридичного закріплення нежиттєздатних, гібридних форм організації державної влади, в яких химерно перепліталися ознаки радянської республіки, заснованої на принципі повновладдя Рад, з ознаками президентської, напівпрезидентської чи навіть парламентської республіки, побудованої на засадах поділу влади. Водночас політико-правова практика України однозначно довела, що інститут президентства, такий чужий радянській системі організації влади, в нових суспільних умовах не тільки «прижився», але й став невід'ємною частиною нового державного механізму, був підтриманий широкими верствами населення і, більш того, став лідером політичної системи, уособленням революційних перетворень усіх сфер суспільного життя. Після багаторазових випадків, коли одноосібна позиція глави держави виявлялася більш прогресивною порівняно з колективною позицією Верховної Ради України, саме з особою Президента почав ототожнюватись курс реформ в уявленні широких кіл громадськості.
Українська РСР у складі СРСР за формою правління була радянською республікою, сутнісною ознакою якої була наявність жорсткої, «кристалічної» системи державної влади. Стрижнем цієї системи були Ради — органи народного представництва, поєднані субординаційни-ми зв'язками на основі принципу демократичного централізму. Всі інші органи державної влади хоча і формувалися за функціональною ознакою, були спеціалізованими, але офіційно визнавалися похідними від Рад. Формально вищим органом державної влади була Верховна Рада УРСР. Стаття 2 Конституції УРСР 1978 р. встановлювала, що вся влада в Україні належить народу, який здійснює її через Ради народних депутатів, що складають політичну основу держави.
' Всі інші органи були підконтрольними і підзвітними Радам. Відповідно всі виконавчо-розпорядчі органи, починаючи від Ради Міністрів УРСР і завершуючи виконкомами сільських рад, знаходилися у подвійному підпорядкуванні: вони були підконтрольними і підзвітними як перед відповідною Радою, так і перед виконавчо-розпорядчим органом вищого рівня. Таким чином, ні про який поділ влади в Конституції УРСР не йшлося. І безумовно у такій структурі влади не було місця інституту президентства. Фактично президентські функції в СРСР до 1990 р., а в Україні до 1991 р. покладались на так званого колективного главу держави — Президію Верховної Ради на чолі з її Головою. Однак, як справедливо зазначають російські державознавці М. В. Баглай і Б. Н. Габричидзе, «будучи наділеним за Конституцією значними формальними повноваженнями, цей орган відігравав малопомітну роль у житті країни, залишаючись придатком партійного апарату»'. Тому саме проголошення принципу поділу влади, запровадження його у політи-ко-правову практику України і стало вирішальним фактором радикальної зміни державного механізму.
Становлення інституту президентства в Україні слід розглядати у тісному зв'язку з процесами, які відбувалися у державно-правовій сфері в СРСР, оскільки 15 березня 1990 р. третім позачерговим З'їздом народних депутатів СРСР була започаткована посада Президента СРСР, Вибори першого Президента СРСР були проведені безпосередньо на З'їзді таємним голосуванням, і ним був обраний колишній Голова Верховної Ради СРСР М. С. Горбачов. Відголосом на введення поста Президента СРСР стало заснування посад президентів у різних республіках колишнього Радянського Союзу. У квітні 1991 р. загальнонародним референдумом цей пост був заснований у Російській Федерації, а 25 липня того ж року Верховна Рада Української РСР ухвалила постанову, якою визнала за доцільне заснувати аналогічний пост і в Україні. Слід зазначити, що до кінця 1991 р. інститут президентства був створений у всіх колишніх радянських республіках.
Оскільки президентура в Україні мала перетворитись із символічної колегіальної внутрішньопарламентської структури на реальний одноосібний позапарламентський інститут, і глава держави мав обиратися не парламентом, а громадянами України, цей інститут об'єктивно повинен був отримати необхідну конституційно-правову основу, перш ніж стати реальністю. Тому 5 липня 1991 р. було прийнято зако-ни «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін
і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР»', «Про Президента Української РСР»2 і «Про вибори Президента Української РСР»3. 1 грудня 1991 р. відбулися загальні, прямі вибори глави Української держави, а вже 5 грудня новообраний Президент України Л. М. Кравчук склав присягу на пленарному засіданні Верховної Ради України. Цікава деталь: інститут президентства в Україні фактично є ровесником незалежної України, оскільки перші вибори Президента України відбувалися одночасно з всеукраїнським референдумом на підтримку Акта проголошення незалежності України. Таким чином, Президент став уособленням незалежної Української держави не тільки юридичне (за Конституцією), але й фактично (у суспільній свідомості).
За таких умов становлення й розвиток президентури в Україні відбувалися на тлі й у нерозривному зв'язку з розбудовою незалежної держави в цілому насамперед з формуванням нового державного механізму. Політико-правова практика беззаперечно свідчить, що протягом усіх років незалежності Президент України відігравав ключову роль у процесі розбудови української державності.
Це виявилося ще в процесі підготовки проекту Конституції незалежної Української держави. Адже першим Президентом України був обраний Л. М. Кравчук, який обіймав до цього посаду Голови Верховної Ради України і водночас очолював Конституційну комісію, створену Верховною Радою України 24 жовтня 1990 р. Конституційна комісія розробила проект Концепції нової Конституції України, котрий був прийнятий Верховною Радою України 19 червня 1991 р. і передбачав створення принципово нової системи виконавчої влади, яка має здійснюватися Президентом, Віце-президентом Республіки, Кабінетом Міністрів і державною адміністрацією.
Обрання на пост Президента України особи, яка до цього була Головою Верховної Ради України, засвідчило поступальність і водночас наступництво здійснюваних політико-правових реформ, у тому числі й реформ державного механізму. Одна й та сама фізична особа (Л. М. Кравчук) зберегла за собою посаду вищої посадової особи держави, радикально змінивши при цьому свій конституційно-правовий статус і водночас систему державної влади в цілому.
Незабаром після президентських виборів 1991 р. Конституційна комісія стала «біцефальною»: спочатку її співголовами стали Президент України Л. Кравчук і новий Голова Верховної Ради України І. Плющ,
а після дострокових президентських і парламентських виборів 1994 р. — Президент України Л. Кучма і Голова Верховної Ради України О. Мороз. Звісно, керівництво Конституційною комісією з боку Президента обумовило той факт, що у всіх вироблених нею проектах нової Конституції України значною мірою відбивались власні політико-правові уподобання глави держави.
Саме Президент України виступав як «прискорювач» щоразу, коли конституційний процес заходив у тупик. На початку 1995 р., коли протистояння між Президентом і Верховною Радою України досягло апогею, саме глава держави ініціював всенародне опитування щодо підтримки президентського курсу. На тлі низького рейтингу Верховної Ради України серед виборців це підштовхнуло народних депутатів на пошук компромісів з главою держави та інтенсифікувало конституційний процес. Влітку того ж року аналогічний крок Президента став стимулом до підписання Конституційного Договору про організацію державної влади та місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України. Нарешті, саме Указ Президента про проголошення всеукраїнського референдуму на предмет прийняття нової Конституції України став каталізатором історичного засідання Верховної Ради України 27-28 червня 1996 р., на якому все-таки вдалося прийняти чинний Основний Закон незалежної Української держави. І хоча іноді дії Президента були досить суперечливими з точки зору консти-туційності і викликали далеко не однозначну реакцію різних політичних сил країни, слід констатувати, що вони були ефективними і сприяли досягненню позитивного результату — прийняттю нової Конституції України.
13 липня 1996 р. текст нового Основного Закону був офіційно опублікований і став надбанням широких кіл громадськості. Логічним продовженням активної участі Президента в конституційному процесі став Указ про першочергові заходи, пов'язані з прийняттям Конституції України. Цим документом було передбачено утворення при главі держави Комісії з координації заходів щодо запровадження нової Конституції України, а Комітету законодавчих ініціатив при Президентові разом з Міністерством юстиції запропоновано подати пропозиції щодо організації підготовки законів, інших актів, спрямованих на реалізацію положень нового Основного Закону.
Однак участь Президента у розбудові незалежної держави не обмежувалася його провідною роллю у конституційному процесі. З самого початку функціонування інституту президентства в Україні проблеми формування механізму незалежної Української держави були стрижнем
його діяльності. Лише протягом грудня 1991 р., тобто за перший місяць функціонування президентури, главою держави було видано 28 указів, з яких п'ять мали установчий, а три — номінаційний характер, тобто були спрямовані на розбудову державного механізму, на створення нових органів державної влади та формування їх персонального складу. Протягом 1992 р. кількість таких указів зросла до кількох сотень.
Загалом, аналіз політико-правової практики України протягом всіх 11 років незалежності дає підстави стверджувати, що в умовах неструк-турованості Верховної Ради України і відставання законодавчої бази для проведення курсу реформ, значна кількість елементів Української держави розбудовувалась завдяки актам Президента. Саме глава держави (спочатку Л. М. Кравчук, потім Л. Д. Кучма) брав на себе тягар політичної відповідальності за досить часто непопулярні заходи в межах здійснюваних реформ. Деякі елементи компетенції глави держави складались стихійно, виходячи з практичної необхідності вирішувати конкретні питання суспільно-політичного життя за відсутності чіткої правової регламентації порядку їх вирішення і лише потім, із прецеденту, переходили до чинного законодавства.
Еволюція конституційно-правового статусу Президента України, формування його компетенції є найбільш яскравою ілюстрацією тривалих пошуків оптимальної форми Української держави насамперед пошуків найбільш прийнятної форми правління.
За Концепцією нової Конституції України, схваленою Верховною • Радою Української РСР 19 червня 1991 р., як найбільш прийнятна форма організації державної влади визнавалася президентська республіка, яка «за тривалий час свого існування... виробила чіткі механізми розподілу влади, розмежування компетенції відповідних органів і здійснення ними взаємоконтролю, запобігання узурпації влади будь-якими окремими партіями, угрупованнями чи особами»'. На думку розробників Концепції, впровадження цієї форми дало б можливість позбутися тих механізмів влади, які не витримали випробування часом: поєднання законодавчої і виконавчої функцій, відсутність незалежного суду і самостійності місцевих Рад та інших органів самоврядування, недостатність контролю за дотриманням ними законів, неефективність виконавчої влади тощо.
За такої форми правління Президентові однозначно відводилася роль найвищої посадової особи в державі і глави виконавчої влади.
Більш того, у Концепції містилася імперативна вимога: повноваження Президента обмежуються виключно функціями виконавчої влади. Саме така модель спочатку й була закріплена у липні 1991 р., коли до Конституції УРСР 1978 р. була внесена Глава 12' «Президент Української РСР», п. 4 якої встановлював, що Президент очолює систему органів державного управління, забезпечує їх взаємодію з Верховною Радою Української РСР'. 14 лютого 1992 р. ст. 1145 була доповнена п. З", за яким Президент отримав право здійснювати керівництво і спрямовувати діяльність Кабінету Міністрів України. Означені конституційні повноваження відкривали перед Президентом реальні можливості для створення нової, більш ефективної системи органів виконавчої влади, що відповідала реаліям сьогодення.
У цьому контексті знаменним є той факт, що діяльність Президента України розпочалася з внесення змін до системи органів виконавчої влади. Указами Президента України № 001 та № 002 від 12 грудня 1991 р. було створено Державний митний комітет України, а замість ліквідованих міністерств народної та вищої освіти — Міністерство освіти України. 25 лютого 1992 р. створено Вищу атестаційну комісію України, а 29 лютого 1992 р. — Національне космічне агентство України. Це стало свідченням того, що Президент України не буде пасивним символом нації, а сповнений рішучості очолити процес реформування всіх сфер державного і суспільного життя.
Розбудова незалежної Української держави вимагала насамперед створення основ державності: визначення чітких меж державної території, встановлення власного громадянства і створення нового державного апарату. На момент вступу на посаду новообраного Президента України перші два питання вже були в основному вирішені парламентом на законодавчому рівні. Тому глава держави зосередив свою увагу на створенні інституційних елементів державності, тобто на перетворенні радянського апарату на механізм, побудований на принципі поділу влади, механізм, який виконує суверенну волю Українського народу, а не вказівки федеральної влади.
При вирішенні багатьох питань державного будівництва Верховна Рада і Президент України виходили з фактичних обставин, що складалися на той період. Насамперед перші півроку незалежності виявили неспроможність парламенту ефективно здійснювати конституційні
повноваження щодо виконавчої гілки влади, були потрібні як структурні зміни, так і зміни внутрішньоорганізайційних зв'язків між різними рівнями і ланками державного механізму. Беручи до уваги, що одноосібному главі держави буде легше забезпечити керівництво країною, Верховна Рада України вдалася до істотного розширення його повноважень. Тільки за період з лютого 1992 р. по лютий 1994 р. до ст.1145 Конституції, присвяченій компетенції Президента України, було внесено близько двадцяти доповнень.
Зокрема, 7 лютого 1992 р., заслухавши і обговоривши звіт Кабінету Міністрів України про здійснення та ефективність заходів щодо соціального захисту населення і внутрішнього ринку України, Верховна Рада дійшла висновку, що діяльність Уряду з цього питання виявилась незадовільною. Це стало однією з причин соціальної напруженості в суспільстві і невдоволення широких верств населення. Кабінет Міністрів не завжди оперативно вирішував питання, що виникали, не зумів мобілізувати міністерства і відомства на своєчасне прогнозування можливих наслідків, пов'язаних з проведенням цінової реформи. Ряд посадових осіб органів державного управління України виявили професійну некомпетентність і організаційну безпорадність. За даних умов парламент постановив надати право Президентові України самостійно визначити струк-'туру Уряду і внести пропозиції щодо змін у структурі виконавчої влади всіх рівнів. 14 лютого 1992 р. ст. 1145 Конституції України була доповнена п. 7', за яким Президентові надавалося право для забезпечення Конституції і законів України утворювати, реорганізовувати і ліквідовувати міністерства, відомства та інші органи державної виконавчої влади в межах коштів бюджету, затверджених Верховною Радою України, а також призначати та звільняти з посад керівників цих органів'.
На виконання Конституції та постанови Верховної Ради України Указом Президента України від 25 лютого 1992 р. № 98 були внесені суттєві зміни до системи центральних органів державної виконавчої влади України. Зокрема, було ліквідовано інститут державних міністрів України як такий, що не виправдав себе. Так фактично розпочалася адміністративна реформа в Україні, пошук оптимальної моделі організації виконавчої влади в державі, механізм якої будується на принципі поділу влади.
Однак нові риси президентської республіки в Україні поєднувались у той час з елементами радянської республіки, що яскраво позначало
ся на організації публічної влади на місцях. Фактично поділ влади відбувся на рівні вищих та центральних органів держави, а на місцях продовжувала діяти система рад з їх виконавчими комітетами. Таким чином, Президент як глава виконавчої влади не мав реального впливу на місцеві виконавчо-розпорядчі органи, що суттєво знижувало ефективність роботи державного апарату. З'явилася об'єктивна потреба здійснити законодавчі зміни в організації влади на місцях і створити виконавчу вертикаль від загальнодержавного рівня до рівня областей і районів. З цією метою 5 березня 1992 р. Верховна Рада України прийняла Закон «Про Представника Президента України», яким започатковувалася нова система місцевих органів виконавчої влади загальної компетенції'. Згідно із Законом Представник Президента визнавався найвищою посадовою особою державної виконавчої влади — главою місцевої державної адміністрації відповідно в області, містах Києві, Севастополі, районі, районах міста Києва.
На виконання означеного акта протягом березня — квітня 1992 р. указами Президента України були призначені його представники в областях та районах, а 14 квітня 1992 р. було затверджено Положення про місцеві державні адміністрації. Всі Представники Президента призначалися, звільнялися з посади Президентом України і лише йому підпорядковувалися. Таким чином, робилася спроба створити єдину «виконавчу вертикаль» на чолі з главою держави. Місцеві органи виконавчої влади, засновані на базі виконавчо-розпорядчих органів районних та обласних рад, відокремлювалися від органів місцевого та регіонального самоврядування насамперед в особі представницьких органів. Тим самим місцеве самоврядування юридичне визнавалося самостійною формою публічної влади, а виконавча влада піддавалася суттєвій децентралізації.
Реформування системи публічної влади на місцях вимагало міцної наукової бази. З метою наукової розробки теоретичних проблем державного управління і самоврядування, підготовки та перепідготовки кадрів для органів державної виконавчої влади і місцевого та регіонального самоврядування Указом Президента України від 4 березня 1992 р. № 126 при Кабінеті Міністрів було створено Інститут державного управління і самоврядування, який проіснував до травня 1995 р. Крім того, Указом від 17 квітня 1992 року № 257 була підтримана ініціатива групи народних депутатів України і створений Фонд сприяння становленню і розвитку місцевого та регіонального самоврядування України. Основ-ними завданнями Фонду стали: надання науково-методичної допомо-
ги у становленні і розвитку місцевого та регіонального самоврядування; сприяння органам місцевого та регіонального самоврядування у розвитку демократичних форм і методів їх роботи; сприяння утвердженню правових засад у діяльності місцевого та регіонального самоврядування; вироблення на основі вітчизняного і міжнародного досвіду пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення організації та діяльності органів місцевого і регіонального самоврядування.
Суттєві зміни торкнулись і центральних органів виконавчої влади. Так, Указом Президента України від 4 травня 1992 року № 290 «Про міністерство України» з метою перебудови діяльності міністерств як центральних органів державної виконавчої влади України відповідно до умов переходу до ринкової економіки було встановлено їх основні функції. Зокрема, в цьому Указі зазначалося, що міністерства мають забезпечувати втілення в життя державної політики у відповідних сферах, координувати діяльність підприємств і організацій відповідної галузі, забезпечувати державну підтримку у вирішенні ними завдань по задоволенню потреб населення і суспільного виробництва, формувати і розміщувати держзамовлення тощо. Так розпочиналася реформа виконавчого апарату, що був успадкований від радянського ладу. У цьому контексті слід особливо підкреслити, що у згаданому Указі міністерствам прямо заборонялося втручатися в господарську та іншу діяльність підприємств і організацій, крім випадків, передбачених законодавством, а особам керівного складу міністерств суворо заборонялося перебувати одночасно на керівних посадах різного роду комерційних утворень та господарських об'єднань. Зазначений Указ Президента поклав початок переходу від адміністративно-командного до ринкового управління економікою, від тоталітаризму до лібералізму в державному управлінні.
Закони 1991-1992 рр. створили в Україні передумови для формування змішаної, напівпрезидентської республіки і водночас заклали основи для подальших суперечностей між гілками влади. Деякі дослідники говорять про відносно безконфліктний період в Україні (приблизно вересень 1991 р. —липень 1992 р.). Це був своєрідний «інерційний слід» від ейфорії проголошення незалежності України. Однак посилений спад виробництва, різке зниження життєвого рівня громадян, «криза влади» призвели до наростання політичного конфлікту восени 1992 р. На той час це був конфлікт по лінії Верховна Рада — Уряд. Проте наявні суперечності між парламентом і Кабінетом Міністрів не усували потенційних розбіжностей між главою Уряду та Президентом.
Навесні 1993 р. стало цілком зрозуміло, що за таких умов подальший розвиток структури виконавчої влади мав відбуватись по одному
з двох шляхів: або Уряд очолює виконавчу владу, або на її чолі залишається Президент. У червні 1993 р. Президент України видав Указ, яким істотно обмежив повноваження Прем'єр-міністра: він запропонував скасувати посаду Прем'єр-міністра як таку і запровадити посаду віце-президента. Л. Кравчук вважав, що Президент як глава Уряду має одноосібне призначати міністрів. Парламент же мав би право висловлювати недовіру деяким міністрам або Уряду в цілому. Президент, за традицією, залишався поза парламентським контролем'.
Прем'єр Л. Д. Кучма закликав парламент підтримати пропозиції Президента Л. М. Кравчука і подав у відставку. Але Верховна Рада України у відставку Прем'єр-міністра не відпустила, а пропозиції Президента не підтримала, чим і надалі ускладнила відносини між Президентом і Прем'єр-міністром України.
У період з жовтня 1993 р. по травень 1994 р. на перший план вийшов конфлікт Президент — парламент. Найбільш чітко це виявилося в питанні щодо організації виконавчої влади на місцях. Практика запровадження місцевих державних адміністрацій у 1992-1993 рр. породила певні проблеми, пов'язані з «двовладдям», коли главі місцевої державної адміністрації активно протистояв голова відповідної місцевої ради. Після «роздержавлення» місцевих рад прихильники радянської влади вимагали скасування інституту представників Президента та відновлення старої системи місцевої влади. Під їх тиском Верховна Рада України прийняла у лютому 1994 р. законодавство, яким після місцевих виборів у червні 1994 р. цей інститут скасовувався, а місцеві державні адміністрації мали трансформуватись у виконкоми місцевих рад.
У результаті дострокових президентських виборів главою держави був обраний Л. Д. Кучма. Як зазначають деякі дослідники, саме з його приходом до влади пов'язаний і певний «ренесанс» інституту президентства як такого2. Одразу після обрання Л. Д. Кучма заявив про свій намір завершити формування цілісної системи виконавчої влади на чолі з Президентом і вже 6 серпня 1994 р. видав Указ № 429/94 «Про заходи щодо здійснення структурних змін та забезпечення керівництва у сфері державної виконавчої влади». Указом було встановлено, що Президент на здійснення своїх повноважень по керівництву Кабінетом Міністрів України самостійно визначає основні напрямки його діяльності та пріоритетні питання, які потребують першочергового вирішен-
ня, а найбільш важливі питання здійснення економічних перетворень, формування ринкових відносин, соціальної захищеності людини вирішуються Урядом за безпосередньою участю глави держави. Для цього на Кабінет Міністрів покладався обов'язок брати участь у підготовці проектів актів Президента України з основних питань економічної реформи та соціального захисту населення.
Президент взяв на себе право затверджувати порядок денний засідань Кабінету Міністрів України і положення про міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади, керівники яких входять до складу Уряду. Таким чином, глава держави цілком однозначно продемонстрував своє бажання будувати державний механізм на засадах президентської республіки. Однак за такої форми правління зайвим виявлявся пост Прем'єр-міністра, роль якого зводилася до організації виконання Урядом президентських рішень (так званий «адміністративний Прем'єр»).
У липні 1994 р. була відновлена вертикаль виконавчої влади шляхом підпорядкування Президентові голів обласних, районних, Київської і Севастопольської міських рад та їх виконкомів.
22 грудня 1994 р. Президент подав до Верховної Ради України законопроект «Про державну владу та місцеве самоврядування», в якому виклав своє бачення організації влади в Україні і запропонував підпорядкувати Уряд безпосередньо Президентові. Хоча проект не набрав кваліфікованої більшості у парламенті, проте багато його положень було покладено в основу Конституційного Договору, укладеного між Президентом і Верховною Радою України 8 червня 1995 р.
За Конституційним Договором до кадрових повноважень Президента, які він здійснював одноосібне чи за погодженням з Верховною Радою та Прем'єр-міністром України, належало право призначати Прем'єр-міністра; формувати Уряд; призначати та звільняти вище командування Збройних Сил; подавати кандидатури (спільно з Головою Верховної Ради) для призначення половини складу Конституційного Суду; подавати кандидатури для призначення Верховною Радою на посади Голів Верховного Суду, Вищого арбітражного суду, Національного банку України;
призначати за поданням Міністерства юстиції суддів загальних та арбітражних судів; призначати та відкликати дипломатичних представників України в інших державах та міжнародних організаціях; подавати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо персонального складу Центральної виборчої комісії; звільняти з посад урядовців.
До політичних повноважень Президента належали: очолювання Уряду та системи органів державної виконавчої влади; створення, реорганізація та ліквідація міністерств, відомств та інших органів дер
жавної виконавчої влади; скасування актів центральних та місцевих органів державної виконавчої влади; управління майном, що перебуває у загальнодержавній власності; очолювання Ради національної безпеки; головнокомандування Збройними Силами; подання на розгляд парламенту проекту Державного бюджету; здійснення зовнішньої політики; право законодавчої ініціативи; право вето; право звертатись із посланнями до народу та призначати всеукраїнський референдум.
Президент України добився у Конституційному Договорі відновлення інституту місцевих державних адміністрацій, які очолили голови відповідних місцевих рад за сумісництвом. Як зазначають вітчизняні дослідники еволюції виконавчої влади, одностайність президентів Л. М. Кравчука і Л. Д. Кучми в запровадженні інституту місцевих державних адміністрацій є свідченням того, що цей процес мав об'єктивну природу'.
Зрештою, Україна за Конституційним Договором отримала «сильного» Президента та «слабкого» Прем'єр-міністра. Так, згідно зі ст. ЗО Конституційного Договору Прем'єр-міністр мав організовувати та координувати роботу Уряду, «діючи в межах, визначених Президентом України»2. «Слабкість» Прем'єр-міністра порівняно з «могутністю» Президента досягалась ще й тим, що Уряд взагалі, а Прем'єр-міністр зокрема були виведені з-під парламентського впливу і контролю. Якщо за модернізованою Конституцією 1978 р. Президенту була потрібна згода парламенту для того, щоб призначити Прем'єр-міністра чи відправити його у відставку, то за Конституційним Договором ці процедури здійснювалися без участі парламенту.
З другої половини 1995 р. був узятий курс на якнайшвидше прийняття нової Конституції та інтенсифікацію законодавчого процесу в цілому. Указом Президента від 19 червня 1995 р. з метою більш ефективного використання інтелектуального потенціалу України для вдосконалення законодавства, скоординованості дій щодо його кодифікації, визначення наукових засад розбудови Української держави був створений Комітет законодавчих ініціатив при Президентові. Як одне з пріоритетних завдань цього Комітету було проголошено «визначення та наукове обгрунтування пріоритетних напрямів розвитку законодавства
України щодо реформування економіки, інших сфер державного і суспільного життя», а також «розроблення концептуальних засад проектів законодавчих актів з найважливіших питань розвитку суспільства і держави»'.
Прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. принаймні на п'ять років зняло питання про оптимальну модель форми правління для незалежної Української держави. Вибір народних депутатів зупинився на змішаній, напівпрезидентській республіці, за якої глава держави інсти-туційно виведений за межі виконавчої гілки влади, однак тяжіє до неї функціонально. Кабінет Міністрів України отримав місце вищого органу в системі органів виконавчої влади, а роль Прем'єр-міністра значно зросла, оскільки саме на нього покладена відповідальність за здійснення урядової політики. В умовах структуризації парламенту і формування коаліційного уряду роль Прем'єр-міністра зросте ще більше.
Згідно із чинною Конституцією Президент посідає провідне місце в механізмі формування української державності, підтвердженням чого є насамперед наявність широких повноважень глави держави у сферах державного будівництва та законодавчої діяльності, щодо забезпечення конституційної законності, обороноздатності та національної безпеки, а також у сфері зовнішньої політики та міжнародних відносин2.
Повноваження Президента України у сфері державного будівництва умовно можна класифікувати за трьома групами: 1) установчі — повноваження щодо створення, реорганізації та ліквідації органів державної влади; 2) номінаційні — повноваження щодо формування персонального складу органів державної влади; 3) процедурні — повноваження щодо ініціювання процедури формування органів державної влади. Перші дві групи повноважень Президента України обумовлюють його провідне місце у процесі здійснення адміністративної реформи.
Установчими є право глави держави створювати, реорганізовувати і ліквідовувати за поданням Прем'єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, а також право створювати суди у виз
наченому законом порядку (пункти 15, 23 ст. 106 Конституції України). Використовуючи означені повноваження, Президент має змогу безпосередньо визначати архітектоніку виконавчої і судової гілок влади, чим активно й користується для розбудови Української держави.
У 1997 р. Указом Президента була створена Державна комісія з проведення адміністративної реформи, якою розроблено Концепцію адміністративної реформи в Україні. З метою забезпечення реформування системи державного управління Президентом був виданий також Указ «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 р. № 810, яким ключові положення цього акта покладено в основу здійснення реформування системи державного управління. Названа Концепція передбачає, зокрема, реформування органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, інституту державної служби, адміністративного законодавства України.
Провідний напрям адміністративної реформи пов'язаний з необхідністю впорядкування системи центральних органів виконавчої влади, з підвищенням ефективності їх функціонування, посиленням провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення й реалізації державної політики у відповідних галузях і сферах діяльності. Починаючи з 1997 р. йде активний пошук оптимальної системи центральних органів виконавчої влади, і саме в актах глави держави найбільш чітко виявилися ці політико-правові пошуки. Протягом 1997-1999 рр. була суттєво зменшена кількість міністерств шляхом їх укрупнення або реорганізації у державні комітети'. За відсутності відповідної законодавчої бази нині система, будова і порядок формування центральних органів виконавчої влади визначається виключно Конституцією та Указом Президента від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 (з подальшими змінами), а загальний перелік центральних органів виконавчої влади України — Указом Президента «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 (з подальшими змінами). На виконання зазначених указів переглядається чинна нормативно-правова база, що регулює діяльність центральних органів виконав-
чої влади, скасовано або внесено зміни до значної кількості актів Кабінету Міністрів, окремих законів України.
На реалізацію основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, з метою вдосконалення системи державного управління, забезпечення ефективності діяльності Уряду, міністерств, інших органів виконавчої влади, а також їх апаратів главою держави 29 травня 2001 р. було видано Указ, яким запроваджено посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України та Державних секретарів міністерств. Крім того, для поліпшення організації та прискорення проведення в Україні адміністративної реформи, координації заходів, що здійснюються відповідними органами державної влади, зазначеним Указом введено посаду Уповноваженого Президента України з питань адміністративної реформи.
Активна роль Президента позначилася й у процесі здійснення судової реформи. Не чекаючи прийняття відповідного законодавства, виключно на основі конституційних повноважень, 13 лютого 1997 р. Президент видав Указ № 138/97, яким з метою створення в арбітражних судах України спеціалізованих підрозділів для розгляду справ про стягнення заборгованості за платежами до бюджету штатну чисельність суддів арбітражних судів України було збільшено на 37 одиниць і на таку ж кількість збільшено штатну чисельність спеціалістів цих судів'. У серпні 2001 р. указами Президента України була затверджена мережа і кількісний склад суддів місцевих та апеляційних судів. Загалом, протягом 1996-2001 рр. за безпосередньою участю глави держави були створені інституційні й кадрові передумови для подальших кроків на шляху судової реформи.
На початку 2002 р. суттєва роль глави держави у здійсненні судової реформи отримала не тільки конституційну, але й законодавчу базу. Згідно із ст. 20 Закону України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України» суди загальної юрисдикції утворюються і ліквідуються Президентом відповідно до цього Закону за поданням Міністра юстиції України, погодженим з Головою Верховного Суду України або Головою відповідного вищого спеціалізованого суду. Однак підставами для утворення чи ліквідації суду є не власне переконання Президента, а «зовнішні» фактори: зміна адміністративно-територіального устрою, передислокація військ або реорганізація Збройних Сил України, зміна визначеної системи судів, а також інші випадки, передбачені законом.
Кількість суддів у судах також визначається Президентом, але за поданням Голови Державної судової адміністрації України, погодженим із Головою Верховного Суду України чи головою відповідного спеціалізованого суду, з урахуванням обсягу роботи суду та в межах видатків, затверджених у Державному бюджеті на утримання судів.
З установчими повноваженнями глави держави тісно пов'язані но-мінаційні, сутність яких полягає в діяльності щодо підбору кандидатур, призначення на посади та звільнення з посад в органах виконавчої та судової влади. У своєму Посланні до парламенту «Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000-2004 рр.»' Президент зазначив, що реалізація завдання істотного оновлення управлінської еліти потребує здійснення реформи державної служби, основна мета якої — «вдосконалення системи відбору та удосконалення кадрового потенціалу, підвищення престижу державної служби, посилення соціальної та політичної захищеності держслужбов-ця, забезпечення сталої зайнятості у державній службі». На його думку, політична нейтральність цієї системи, її стабільність та професійне наступництво мають бути забезпечені шляхом розмежування політичних та адміністративних посад, а також за рахунок запровадження нових процедур атестації, призначення, просування по службі чи звільнення державних службовців, вдосконалення системи підготовки, перепідготовки, підвищення фахового рівня, стимулювання праці.
Указом Президента України від 14 квітня 2000 р. затверджено Стратегію реформування системи державної служби в Україні, яка передбачає положення щодо вдосконалення класифікації посад державних службовців, посилення відповідальності за неналежне виконання службових повноважень, щодо професійного навчання державних службовців, а також оптимізації управління державною службою.
Досить важливими з точки зору формування державності є так звані процедурні повноваження Президента, зміст яких полягає у можливості достроково припиняти повноваження Верховної Ради України і призначати позачергові парламентські вибори. Досі ці повноваження ще жодного разу не реалізовувалися главою держави, однак сам факт їх наявності є суттєвою гарантією безперервної, професійної та ефективної діяльності Верховної Ради України як єдиного органу загальнонародного представництва. Слід зазначити, що на відміну від багатьох зарубіжних держав з напівпрезидентською чи парламентською формою правління, в Україні право глави держави достроково припиняти повно-
важення парламенту може бути здійснено лише в одному випадку: коли протягом ЗО днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, тобто коли законодавча діяльність паралізована самими народними депутатами України.
Однією з ознак суверенної держави є наявність власного законодавства. Тому широкі повноваження Президента у сфері законодавчої діяльності є важливою формою його участі в механізмі формування української державності. До повноважень глави держави у цій сфері належать право законодавчої ініціативи, право вето, повноваження щодо підписання та оприлюднення законів, а також право призначати всеукраїнський референдум. Загалом, як зазначається у спеціальній літературі, глава Української держави має ефективні важелі впливу на перебіг та результати законодавчого процесу на всіх його стадіях. Значний обсяг повноважень Президента у цій сфері об'єктивно змушує Верховну Раду України так чи інакше узгоджувати свої рішення з позицією глави держави, з його баченням шляхів розвитку суспільства і держави, що, у свою чергу, має сприяти забезпеченню злагодженого функціонування всього державного механізму, стабільності суспільства і державної влади'. Втручання глави держави в законодавчий процес неодноразово стримувало Верховну Раду України і відповідно оберігало Український народ від поспішливих і зайве емоційних парламентських рішень. Право глави держави визначати подані ним законопроекти як невідкладні доволі часто використовувалося ним для коригування діяльності парламенту, для спрямування її на вирішення найбільш актуальних питань суспільно-політичного розвитку, на поглиблення соціально-економічних реформ. Саме Президент виступає як остання інстанція державного контролю за «якістю» прийнятих парламентом законів, адже саме його підпис знаходиться під офіційним текстом закону. Тому тягар відповідальності за всі здобутки і прорахунки в законодавчій сфері також повинні порівну розподілятися між Президентом і Верховною Радою України як паритетними учасниками законодавчого процесу.
Значна роль належить Президентові й у створенні ефективної системи національної безпеки і оборони незалежної України. Конституція УРСР 1978 р. (зі змінами, внесеними Законом від 5 липня 1991 р.) передбачала, що Президент УРСР «вживає необхідних заходів щодо забезпечення обороноздатності, державної і суспільної безпеки та територіальної цілісності республіки». Виходячи з цього, вже 12 грудня 1991 р.
своїми указами Президент постановив на базі військових формувань, що дислокувалися на території України (крім військ, які входили до складу Стратегічних Сил Стримування), створити Збройні Сили України і взяв на себе обов'язки Головнокомандуючого (відповідні зміни до Конституції були внесені Верховною Радою України лише через два місяці після цього). 23 березня 1992 р. Президент видав Указ «Про звільнення з лав Збройних Сил України, Національної гвардії України, прикордонних, внутрішніх військ та військ цивільної оборони в запас військовослужбовців, що вислужили дійсну строкову військову службу, та про черговий призов громадян України на дійсну строкову військову службу в травні—червні 1992 р.». Це був перший призов, коли громадяни залучались на службу до військових формувань, дислокованих виключно в межах державної території України. Водночас Указом Президента від 24 березня 1992 р. № 189 Кабінету Міністрів було доручено забезпечити повернення в Україну для проходження служби військовослужбовців — громадян України із військових частин, дислокованих на території інших держав — колишніх республік СРСР.
Протягом 1992 р. указами Президента України було призначено вище військове командування Збройних Сил України, сформовані Військово-Морські Сили України, створено колегію Міністерства оборони, призначено керівний склад Служби безпеки України, утворено Раду національної безпеки і оборони, Національний інститут стратегічних досліджень» Управління державної охорони вищих посадових осіб України тощо.
Саме з цих рішень Президента України фактично розпочалася розбудова Збройних Сил незалежної Української держави, становлення системи забезпечення її національної безпеки та оборони.
Сьогодні головна увага глави держави в цій сфері прикута до проблеми реформування Збройних Сил України на професійних засадах. Указом Президента від 7 квітня 2001 р. № 239/2001 затверджено Концепцію переходу Збройних Сил України до комплектування військовослужбовцями контрактної служби на період до 2015 р. Здійснення цього заходу надасть змогу утримувати Збройні Сили, структура і чисельність яких відповідатиме економічним можливостям держави та завданням щодо її оборони, вдосконалити механізм підготовки і накопичення людських мобілізаційних ресурсів, підвищити бойову готовність Збройних Сил та вимоги до їх особового складу, ліквідувати існуючу в суспільстві напруженість, що виникає у зв'язку з неоднаковим ставленням різних версти населення до виконання загального військового обов'язку. Крім того, перехід Збройних Сил на професійну основу та створення відповідних умов для їх функціонування, за яких забезпечувати-
меться соціально-правовий захист військовослужбовців, членів їх сімей та пенсіонерів Збройних Сил, зробить військову службу більш привабливою для молоді.
Слід зазначити, що зміни конституційного статусу Президента України, що відбувалися протягом 1991-1996 рр., фактично не торкнулись його компетенції у сфері національної безпеки і оборони. Ці повноваження ніколи не ставились під сумнів навіть прибічниками обмеження компетенції Президента. Чинна Конституція закріпила ті повноваження Верховного Головнокомандувача, які притаманні більшості президентів зарубіжних країн і пов'язані з необхідністю оперативного прийняття рішень від імені держави в цілому, а не окремої гілки влади: право призначати вище військове командування, очолювати Раду національної безпеки і оборони, вносити до парламенту подання про оголошення стану війни, приймати рішення про використання Збройних Сил у разі збройної агресії проти України, приймати рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану, присвоювати вищі військові звання тощо.
Аналогічна ситуація простежується і стосовно зовнішньополітичних повноважень Президента. Становлення української державності об'єктивно вимагало повноцінного входження нашої країни у світову спільноту як незалежного і рівноправного учасника міжнародного співробітництва. Протягом усіх років незалежності, незважаючи на еволюційні трансформації форми правління і породжувані ними зміни статусу Президента, незмінними залишались його повноваження як представника Української держави на міжнародній арені. У порівнянні з Президентами Франції чи Росії, глава Української держави дещо обмежений у засобах впливу на зовнішню політику, що не заважає йому, однак, бути ключовою фігурою у виробленні та реалізації зовнішньополітичного курсу України. Перелік найважливіших повноважень Президента у сфері зовнішньої політики та міжнародних відносин узагальнено сформульований у Конституції України і деталізований у Законі України від 22 грудня 1993 р. «Про міжнародні договори України». Серед них слід виокремити його право здійснювати керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, представляти її у міжнародних відносинах, вести переговори та укладати міжнародні договори України, призначати та звільняти глав дипломатичних представництв України в інших державах. Значною мірою завдяки активній діяльності Президента і Міністерства закордонних справ у цій сфері Україну визнали понад 150 держав світу, вона є членом більше ніж 50 міжнародних організацій. Це дало можливість нашій країні не лише успішно здійс
нювати міжнародне співробітництво у різних його напрямках, а й відігравати важливу роль у забезпеченні миру і безпеки у світі. Президент України неодноразово виступав з трибуни Генеральної Асамблеї 00Н, доводячи до широкого загалу принципову позицію України на міжнародній арені. Україна першою у світі відмовилася від ядерного арсеналу, продемонструвавши свою миролюбну політику. Водночас у межах проекту «Партнерство заради миру» налагоджуються стосунки з військово-політичним союзом НАТО, а під час здійснення антитеро-ристичної операції в Афганістані повітряний простір України надавався для прольоту авіації США, Великобританії та Франції. Миротворчі сили України неодноразово залучалися до вирішення міжнародних конфліктів (у Югославії, Лівані, Сьєрра-Леоне тощо).
У межах керівництва зовнішньополітичною діяльністю Президентом видано ряд актів у цій сфері. Зокрема, указами Президента України створено Фонд підтримки міжнародного співробітництва України, затверджено Перелік посад, приписаних до дипломатичних рангів України, Програму заходів щодо завершення вступу України до Світової організації торгівлі, Порядок здійснення зовнішніх зносин Радою міністрів Автономної Республіки Крим і місцевими державними адміністраціями тощо.
Однак пріоритетним напрямком міжнародного співробітництва України на сучасному етапі є інтеграція до європейських структур. Саме на це зорієнтована зовнішньополітична діяльність Президента України після 2000 р. Яскравим прикладом цього стала здійснена главою держави у серпні 2001 р. реорганізація Міністерства економіки України в Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції, а також призначення спеціального Уповноваженого України з цих питань.
Завершуючи огляд ролі Президента України в механізмі формування української державності, можна з цілковитою впевненістю стверджувати, що протягом всіх років незалежності глава держави виступав головною рушійною силою суспільно-політичних і соціально-економічних перетворень. За чинною Конституцією Президент України не входить до жодної з гілок влади, забезпечуючи узгоджене функціонування всього державного механізму. Таке місце глави держави, підкріплене суттєвими повноваженнями у різних сферах суспільного життя, дає йому змогу бути дійсним лідером нації, відігравати ключову роль у формуванні державного механізму і ствердженні України на міжнародній арені. Ще одним свідченням цього є останні політичні ініціативи Президента, висловлені у його зверненні до Українського народу 24 серпня 2002 р. Запропоновані главою держави зміни форми правління і реформування політичної системи в цілому окреслюють перспективу розвитку України на найближчі роки. "'